基于规则视角的我国种业对外开放度评估

一、引言

1997年9月，农业部和原国家计委等四部（委、局）联合发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，正式拉开了我国种业对外开放的序幕（陈龙江、熊启泉，2012）。这一规定对外资在我国设立农作物种子企业的相关问题进行了比较详细的规定，成为我国种业对外开放的规则准绳。之后，历次修订的《中华人民共和国种子法》、历次修订的《外商投资产业指导目录》、《农作物种子生产经营许可证管理办法》、《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》、《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》、《全国现代农作物种业发展规划》、《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》等政策法规也部分涉及种业对外开放的规则。

种子是粮食安全的关键，种业更是关系国计民生的战略产业（赵刚、林源园，2009）。种业安全是我国粮食安全的前提，是农业安全的先决条件之一。因此，在当前跨国种业巨头加快进入我国种业的背景下，有学者认为国内种业正面临全线失守、全军覆没的险境（顾列铭，2010），中国种业面临灭顶之危（赵刚、林源园，2009），亦有学者认为中国种业没有开放过度（陈龙江、熊启泉，2012），外资进入中国种业还未达到威胁程度（靖飞、李成贵，2011；李成贵，2012），开放比改革更重要（佟屏亚，2009）。因此，如何把握种业对外开放度是一个非常重要的政策问题。如果开放过度，可能会带来产业安全问题，而开放不足，则不利于种业市场的竞争与发展壮大（陈龙江、熊启泉，2012）。

基于以上考虑，本文从规则视角，梳理我国种业对外开放政策法规，采用模糊综合评价法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE） 和层次分析法（Analytical Hierarchy Process，AHP），综合评估种业对外开放开放度，并解读相应的政策启示。

二、规则视角的种业对外开放政策变迁

根据我国开放政策的实践，种业开放政策可以从如下几方面进行梳理：一是涉及种业的产业政策，包括外商投资的产业限制、禁止和企业并购的国家安全审查政策等；二是微观层次的企业设立与经营有关的政策法规，包括企业设立审批程度、控股限制、注册资本要求、企业类别限制等；三是境外企业与国内科研机构、企业进行技术研发合作的有关政策，如必要条件下进行国家安全审查、种质资源交换等；四是种子进口政策，如进口许可、进口税收优惠差别待遇等。笔者七年前曾对种业开放的政策做了部分梳理（陈龙江、熊启泉，2012），因此，本部分在重新归类的基础上，重点对2012年以后的政策变动进行更新梳理。

（一）产业政策

对外商投资种业的产业限制体现在自2002年起，直至2017年的《外商投资产业指导目录》等政策法规中。2015年修订生效的《外商投资产业指导目录》明确禁止外商投资“农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产”（国家发展和改革委员会、商务部，2015）。2017年修订版本则规定：禁止外商投资“我国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产（包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因）；农作物、种畜禽、水产苗种转基因品种选育及其转基因种子（苗）生产”（国家发展和改革委员会、商务部，2017）。

2018年8月，在国家进一步扩大对外开放的背景下，《外商投资准入特别管理措施（负面清单） （2018年版）》（以下简称2018年版负面清单） 发布（国家发展和改革委员会、商务部，2018），这是对《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中的外商投资准入负面清单进行的修订。2018年版负面清单大幅度放宽市场准入，清单长度由63条减至48条，共在22个领域推出开放措施，但是仍然坚持2017年外商投资产业指导目录中涉及种业的两项禁止外商投资领域。

在限制外商投资产业方面，2015年、2017年修订生效的《外商投资产业指导目录》要求“农作物新品种选育和种子生产（中方控股）”，列入限制外商投资。在最新的2018年版负面清单中，对于外商投资种业的控股要求进行了部分放开，取消小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产须由中方控股的限制（国家发展和改革委员会、商务部，2018）。

在历次修订的外商投资产业指导目录中，鼓励类中唯一涉及种业的是2007年以来的《外商投资产业指导目录》以及2018年版负面清单，均将水产苗种繁育（不含我国特有的珍贵优良品种）列入鼓励外商投资产业。

文章来源：《中国畜禽种业》 网址: http://www.zgcqzy.cn/qikandaodu/2020/1021/530.html